به گزارش پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی، امین مسعودی، معاون توسعه مسکن و شهرسازی شرکت عمران شهرهای جدید، در یادداشتی با عنوان تمرکززدایی از تهران در مسیر تحقق عدالت فضایی؛ ضرورت بازآرایی ساختار سکونتگاهی و توزیع متوازن فرصت‌های توسعه، به بررسی پیامدهای تمرکز نامتوازن جمعیت و فعالیت در مجموعه شهری تهران و البرز و الزامات اجرای برنامه اقدام دولت برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از این دو استان پرداخته است.
تمرکز نامتوازن جمعیت، فعالیت و امکانات در پهنه‌های محدود جغرافیایی، یکی از مهم‌ترین چالش‌های ساختاری نظام فضایی و سکونتگاهی کشور است؛ چالشی که آثار آن را می‌توان در افزایش فشار بر زیرساخت‌ها و منابع طبیعی، تشدید نابرابری‌های منطقه‌ای، رشد نامتوازن قیمت زمین و مسکن، گسترش سکونتگاه‌های پیرامونی و کاهش کیفیت زندگی در کلان‌شهرها مشاهده کرد. در این میان، مجموعه شهری تهران و البرز به‌واسطه تمرکز گسترده جمعیت، فعالیت‌های اقتصادی، اداری، خدماتی و تصمیم‌گیری، نمونه بارز این عدم تعادل فضایی است؛ وضعیتی که تداوم آن نه‌تنها ظرفیت‌های زیستی و اکولوژیکی این پهنه را با محدودیت جدی مواجه می‌کند، بلکه فرصت‌های توسعه را نیز از بسیاری از مناطق مستعد کشور دور نگه می‌دارد.
از این نظر، مسأله تهران را نباید صرفاً به‌عنوان یک موضوع محلی یا مجموعه‌ای از مشکلات کالبدی و زیرساختی در نظر گرفت. آنچه امروز در تهران و پیرامون آن مشاهده می‌شود، تا حد زیادی بازتاب ساختار نامتوازن توزیع جمعیت و فعالیت در مقیاس ملی و منطقه‌ای است. تمرکز فرصت‌های شغلی، سرمایه‌گذاری، خدمات تخصصی، امکانات آموزشی و درمانی و بخش قابل‌توجهی از ظرفیت‌های مدیریتی در یک پهنه محدود، به‌تدریج جریان‌های مهاجرتی و اقتصادی را به سمت این منطقه هدایت کرده و در مقابل، ظرفیت‌های بسیاری از شهرها و مناطق کشور را از چرخه مؤثر توسعه خارج کرده است. بنابراین، مواجهه اصولی با این وضعیت مستلزم عبور از نگاه صرفاً کالبدی به تهران و حرکت به سمت اصلاح ساختار فضایی توسعه در مقیاس سرزمین است.
در چنین شرایطی، تدوین و تصویب «برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» از سوی هیئت وزیران را باید اقدامی مهم و قابل دفاع در راستای اصلاح یکی از مسائل بنیادین نظام برنامه‌ریزی و توسعه کشور ارزیابی کرد. این برنامه با شناسایی محدودیت‌های ظرفیت‌پذیری مجموعه شهری تهران و البرز و توجه به ضرورت کنترل بارگذاری جمعیت و فعالیت، صیانت از منابع طبیعی و اراضی کشاورزی، ساماندهی استقرار فعالیت‌ها، مدیریت منابع آب و انرژی و تقویت زیرساخت‌های منطقه‌ای، گامی در جهت تغییر رویکرد از توسعه مبتنی بر تمرکز به سمت سازماندهی متوازن‌تر سرزمین محسوب می‌شود.
اهمیت این برنامه در آن است که موضوع تمرکززدایی را از سطح یک توصیه سیاستی و مطالبه دیرینه برنامه‌ریزی شهری، به عرصه تصمیم‌گیری و اقدام هماهنگ دستگاه‌های اجرایی وارد می‌کند. بدیهی است که کنترل توسعه فیزیکی و جمعیتی تهران، به‌تنهایی نمی‌تواند به معنای تحقق تمرکززدایی باشد؛ بلکه این سیاست زمانی اثربخش خواهد بود که هم‌زمان با مدیریت تقاضای جدید برای استقرار در این پهنه، ظرفیت‌های اقتصادی، اشتغال، خدمات و زیرساخت در سایر مناطق کشور نیز تقویت شود. به بیان دیگر، تمرکززدایی صرفاً به معنای محدود کردن توسعه در یک نقطه نیست، بلکه به معنای ایجاد فرصت‌های واقعی برای توسعه در نقاط دیگر است.
این رویکرد با اصول بنیادین آمایش سرزمین نیز انطباق دارد. سند ملی آمایش سرزمین بر سازماندهی متوازن فعالیت‌ها، تقویت شبکه سکونتگاهی، محدود کردن رشد نامتوازن کلان‌شهرها، ارتقای جایگاه شهرهای میانی و هدایت جریان‌های جمعیتی و سرمایه‌ای به سمت پهنه‌های دارای ظرفیت تأکید دارد. همچنین اصول ۴۸ و ۵۰ قانون اساسی، ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و احکام مرتبط با آمایش سرزمین و تمرکززدایی در برنامه هفتم پیشرفت، بر ضرورت رعایت تناسب در بهره‌برداری از ظرفیت‌های سرزمینی و حفاظت از منابع طبیعی تأکید می‌کنند. از این رو، برنامه اخیر دولت را می‌توان در امتداد این مبانی قانونی و سیاستی و به‌عنوان تلاشی برای عملیاتی کردن بخشی از جهت‌گیری‌های کلان نظام برنامه‌ریزی کشور ارزیابی کرد.
با این حال، تحقق اهداف این برنامه مستلزم توجه به یک ملاحظه اساسی است: تمرکززدایی نباید به محدودسازی فرصت‌های سکونت و دسترسی به مسکن برای شهروندان منجر شود. سیاست کنترل بارگذاری در تهران و البرز باید با سیاست فعال توسعه در سایر مناطق کشور همراه باشد. در غیر این صورت، ممکن است بخشی از تقاضای واقعی مسکن و فعالیت، بدون آنکه امکان استقرار در پهنه‌های جایگزین مناسب را پیدا کند، به افزایش قیمت زمین و مسکن، گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی و تشدید فشار بر شهرهای پیرامونی منجر شود. بنابراین، موفقیت این برنامه در گرو ایجاد تعادل میان کنترل توسعه در مناطق اشباع‌شده و فراهم کردن ظرفیت‌های جدید و برخوردار از زیرساخت در سایر پهنه‌های کشور است.
در این چارچوب، عدالت فضایی باید به‌عنوان یکی از معیارهای اصلی ارزیابی سیاست‌های توسعه سرزمین مورد توجه قرار گیرد.
عدالت فضایی به معنای توزیع یکسان امکانات در تمام نقاط جغرافیایی نیست، بلکه به معنای فراهم کردن فرصت‌های منصفانه برای دسترسی به مسکن مناسب، اشتغال، خدمات عمومی، زیرساخت‌ها و امکانات توسعه، متناسب با ظرفیت‌ها و ویژگی‌های هر منطقه است. از این نظر، تمرکز بیش از اندازه امکانات در تهران و محروم ماندن بخش‌هایی از کشور از فرصت‌های متناسب توسعه، نه‌تنها یک مسأله اقتصادی و جمعیتی، بلکه نوعی عدم تعادل در برخورداری فضایی محسوب می‌شود. اصلاح این وضعیت مستلزم آن است که سیاست‌های ملی از رویکرد صرفاً محدودکننده فاصله گرفته و به سمت تقویت مزیت‌های اقتصادی و کارکردی مناطق مختلف حرکت کنند.
یکی از الزامات تحقق چنین رویکردی، تقویت جایگاه شهرهای کوچک و میانی در نظام سکونتگاهی کشور است. این شهرها در صورت برخورداری از زیرساخت‌های مناسب، نظام حمل‌ونقل کارآمد، خدمات عمومی متناسب و زمینه‌های اشتغال و سرمایه‌گذاری، می‌توانند نقش مؤثری در بازتوزیع جمعیت و فعالیت ایفا کنند. در واقع، بخش مهمی از ظرفیت تمرکززدایی کشور در خارج از محدوده کلان‌شهرها و در شبکه‌ای از مراکز شهری نهفته است که قابلیت پذیرش و سازماندهی فعالیت‌های اقتصادی و جمعیت را دارند. تقویت این شبکه مستلزم توجه هم‌زمان به پیوندهای اقتصادی و عملکردی شهرها، توزیع خدمات فرامنطقه‌ای و ایجاد ارتباط مؤثر میان مراکز شهری و حوزه‌های پیرامونی آن‌هاست.
در این میان، توسعه سکونتگاه‌های برنامه‌ریزی‌شده، شهرهای جدید و شهرک‌ها نیز می‌تواند در چارچوب سیاست‌های آمایش سرزمین و متناسب با ظرفیت‌های محیطی، اقتصادی و زیرساختی هر منطقه، بخشی از ابزارهای تحقق این هدف باشد؛ البته نه به‌عنوان راهکاری مستقل و صرفاً مبتنی بر افزایش عرضه زمین، بلکه به‌عنوان جزئی از یک نظام یکپارچه سازماندهی فضایی که در آن استقرار جمعیت با فرصت‌های اشتغال، خدمات، زیرساخت و فعالیت اقتصادی پیوند خورده باشد. تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که توسعه کالبدی بدون توجه کافی به بنیان‌های اقتصادی و عملکردی، لزوماً به شکل‌گیری مراکز جمعیتی خوداتکا و متعادل منجر نمی‌شود. از این رو، کیفیت مکان‌یابی، ظرفیت‌پذیری واقعی، دسترسی به زیرساخت‌ها و امکان شکل‌گیری اقتصاد محلی باید در اولویت تصمیم‌گیری قرار گیرد.
از سوی دیگر، اجرای برنامه تمرکززدایی از تهران و البرز نیازمند هماهنگی فرابخشی و پرهیز از تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای است. ساماندهی استقرار صنایع و فعالیت‌های اقتصادی، انتقال یا بازتوزیع عملکردهای غیرضروری، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل بین‌شهری و منطقه‌ای، مدیریت منابع آب و انرژی و صیانت از اراضی کشاورزی، موضوعاتی به‌هم‌پیوسته‌اند که تحقق هر یک به تصمیمات مکمل در سایر حوزه‌ها وابسته است. همچنین لازم است آثار هرگونه جابه‌جایی عملکردی و جمعیتی بر مناطق مقصد، از نظر ظرفیت زیرساختی، محیط‌زیستی، اقتصادی و اجتماعی مورد ارزیابی قرار گیرد تا تمرکززدایی از یک منطقه، به بازتولید عدم تعادل در منطقه‌ای دیگر منجر نشود.
به همین دلیل، موفقیت برنامه مصوب دولت را باید در میزان تحقق واقعی اهداف آن، به‌ویژه کاهش تمرکز نامتوازن، ارتقای ظرفیت مناطق جایگزین، بهبود توزیع فرصت‌های اقتصادی و خدماتی و افزایش کیفیت زندگی شهروندان سنجید. تدوین شاخص‌های قابل اندازه‌گیری، تعیین مسئولیت روشن برای دستگاه‌های اجرایی، پایش مستمر آثار تصمیمات و بازنگری در سیاست‌ها بر اساس نتایج حاصل، از الزامات تبدیل این برنامه به یک سیاست مؤثر و ماندگار خواهد بود.
در نهایت، تمرکززدایی از تهران را نباید صرفاً پروژه‌ای برای مدیریت محدودیت‌های یک کلان‌شهر دانست؛ این موضوع فرصتی برای بازاندیشی در الگوی توسعه ملی و حرکت به سمت سازماندهی متوازن‌تر ظرفیت‌های اقتصادی، اجتماعی و جمعیتی کشور است. حمایت از برنامه اقدام دولت برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز، در واقع حمایت از ضرورت اصلاح ساختار فضایی توسعه و بازگشت به منطق آمایش سرزمین است. آنچه اهمیت دارد، تداوم این رویکرد در قالب مجموعه‌ای از سیاست‌های مکمل و هماهنگ در سطح ملی است؛ سیاست‌هایی که در کنار مدیریت و کنترل تمرکز در پهنه‌های اشباع‌شده، زمینه شکوفایی ظرفیت‌های مغفول سایر مناطق کشور را فراهم آورند.
عدالت فضایی زمانی محقق خواهد شد که محل تولد، سکونت و فعالیت اقتصادی افراد، تعیین‌کننده میزان برخورداری آنان از فرصت‌های توسعه نباشد و همه مناطق کشور، متناسب با ظرفیت‌ها و مزیت‌های خود، امکان ایفای نقشی مؤثر در اقتصاد و نظام سکونتگاهی ملی را پیدا کنند. از این نظر، برنامه تمرکززدایی از تهران و البرز می‌تواند نقطه عزیمت مهمی برای حرکت از توسعه نامتوازن و متمرکز به سمت توسعه‌ای متعادل، شبکه‌ای و مبتنی بر عدالت فضایی باشد.